Ronald Balza
La semana que comienza continúa la discusión de la Ley del BCV en la Asamblea Nacional. El proyecto presentado propuso modificar 18 artículos: 9, 10, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 27, 31, 33, 37, 40, 42, 61, 87, 92 y 118. Las siguientes líneas sugieren modificar también el 125 y, en consecuencia, redactar de otro modo el 87. Esta propuesta fue consignada el miércoles 24 de febrero de 2016 ante la Comisión Permanente de Finanzas y Desarrollo Económico de la Asamblea Nacional, vía correo electrónico. De este modo atiende a la convocatoria (según lo establecido en el artículo 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 101 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional) dirigida a los ciudadanos y comunidades organizadas que deseen participar en la consulta pública sobre el Proyecto de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela.
Propuesta de modificación de los artículos 87 y 125 de la LEY DEL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, según se aprobarían con el PROYECTO DE LEY DE REFORMA DEL DECRETO N° 2.179, CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LEY DEL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA
El Decreto N° 2.179, con rango, valor y fuerza de Ley de reforma parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.211 extraordinario de 30 de diciembre de 2015, introdujo puntuales reformas al Decreto N° 6.155, con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Central de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela extraordinario de 19 de noviembre de 2014. En esta última se reformó el artículo 125, que fue conservado sin cambios por el Decreto N° 2.179 y en el PROYECTO DE LEY DE REFORMA DEL DECRETO N° 2.179, CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY DE REFORMA PARCIAL DE LA LEY DEL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA bajo consideración.
Sin embargo, los artículos 13 y 17 del Proyecto modifican los artículos 37 y 87 del Decreto-Ley N° 2.179, directamente relacionados con el 125: el nuevo 37 reitera la prohibición “acordar la convalidación o financiamiento monetario de políticas fiscales deficitarias” y el nuevo 87 obliga al Banco a calcular e informar al Ejecutivo Nacional “el nivel adecuado de reservas internacionales operativas a los efectos de atender lo previsto en el artículo 125 de la presente Ley.”
Por ello sugiero a la Comisión Permanente de Finanzas y Desarrollo Económico eliminar del Artículo 125 los párrafos según los cuales:
El Banco Central de Venezuela, tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de reservas internacionales operativas que hubiere fijado el Directorio de conformidad con el artículo 87 de la presente Ley, el promedio de las mismas observado en el período, así como su evolución proyectada para el siguiente lapso, transferirá al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), si fuere el caso, el excedente correspondiente, a objeto de que sea destinado al financiamiento de proyectos de inversión en la economía real, la educación y la salud, el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública, y para la atención de situaciones especiales y estratégicas.
La transferencia de recursos a que se contrae el párrafo precedente, se hará mediante la acreditación del saldo correspondiente en una cuenta especial de depósito en moneda extranjera abierta a nombre del Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), en el Banco Central de Venezuela, con cargo a la cual se ejecutarán los pagos que instruya el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) para atender los fines antes indicados, bien en moneda extranjera o en bolívares previa venta de las divisas correspondientes al Banco Central de Venezuela.
Los argumentos a favor de la eliminación de dichos párrafos (y de la referencia hecha al artículo 125 en el 87) se exponen a continuación:
- Al introducir en la ley por primera vez [en 2014] la noción de reservas excedentarias, la reforma reconoce un vacío legal de 9 años. La reforma publicada el 20 de julio de 2005 se hizo argumentando la existencia de “reservas excedentarias”, según la Exposición de Motivo del proyecto presentado por los diputados Nicolás Maduro, Rodrigo Cabeza, Ricardo Sanguino, Simón Escalona, Elvis Amoroso, Héctor Vargas, Ángel Rodríguez y Francisco Solórzano. Sin embargo, sólo ahora el concepto aparece explícitamente en el articulado de la Ley. La reforma del artículo 113 de la Ley de 2005, hecha el 6 de noviembre de 2009 (y mantenida en la reforma del artículo 125 el 7 de mayo de 2010), sólo establece que “las transferencias que, con arreglo a lo dispuesto en este artículo, efectúa el Banco Central de Venezuela, se harán dentro de los quince días siguientes al cierre de cada ejercicio semestral, tomando en consideración la estimación del nivel adecuado de reservas internacionales prevista en el artículo 87 de la presente Ley con respecto al observado a dicho cierre”. Dicho artículo no explicaba cómo el BCV debía tomar en consideración el nivel adecuado de reservas, ni describió ningún criterio para el cálculo de las transferencias del BCV al FONDEN. Sólo refirió que el BCV las “efectúa”, y fijó su periodicidad. Hasta ahora, el BCV sólo estuvo obligado por Ley a hacer una única transferencia de 6 millardos de dólares en 2005, exigida por la Disposición Transitoria Décima de la Ley de 2005. Las transferencias por 50,2 millardos de dólares que hizo el emisor entre 2006 y el III trimestre de 2013 (cuando dejó de publicar información) no tuvieron una fundamentación legal.
- El artículo 125 no indica el propósito que calcular el nivel adecuado de reservas “operativas” tendría sobre la composición de las reservas del BCV. Las reservas internacionales operativas son recursos cuya naturaleza permite convertirlos en efectivo en el corto plazo: son “las reservas internacionales excluyendo los activos en oro, la posición crediticia neta ante el FMI, las tenencias de DEG y las acreencias derivadas de la Cooperación Financiera Internacional…”, es decir, son la disponibilidades en divisas (en billetes y monedas y en depósitos en bancos de primera clase en el exterior) y las inversiones en divisas (en títulos valores con fines especulativos a corto plazo e inversiones en oro, a corto plazo realizadas en instituciones financieras internacionales de primer orden” [http://www.bcv.org.ve/Upload/Publicaciones/tecnic5.pdf]. En 2005, las reservas operativas constituían el 72% del total [http://www.bcv.org.ve/reservas/admonreservas.pdf]. De enero de 2007 a septiembre de 2014, la proporción de disponibilidad más inversiones en divisas con respecto a los activos de reserva en el balance del BCV cayó de 78% a 18%. Identificar el nivel adecuado de reservas operativas, antes que una transferencia de excedentes, debe servir para identificar monto y proporción de activos líquidos dentro de las reservas totales [http://www.avn.info.ve/contenido/bcv-desmiente-operaciones-canje-oro].
- El artículo 125 adopta un concepto de reservas excedentes inapropiado. La existencia de un nivel “adecuado” de reservas no implica la existencia de excedentes transferibles al gobierno para su gasto, sin que éste deba pagarlo en bolívares. Aparte de esta objeción fundamental, pueden hacerse otras. Por un lado, aunque el cálculo establecido sobre el nivel adecuado de reservas se deba hacer con respecto a las operativas, no queda claro si el “excedente correspondiente” se calcula sólo con respecto a las operativas o con respecto a las totales. De ser con respecto a las totales, el BCV se quedaría sin reservas no operativas con la primera transferencia. Por otro, no se establece ninguna contribución del FONDEN para el logro del nivel adecuado de reservas operativas. La asimetría es notoria: el BCV debe entregar divisas al FONDEN, pero el FONDEN no debe hacerlo al BCV. Si el nivel de reservas cae por debajo del “adecuado”, el FONDEN, como fondo de gasto (de reservas y otros recursos) y no de ahorro, no es una opción para recuperar el nivel “adecuado”.
- El artículo 125 omite la relación del FONDEN con PDVSA. Por una parte, el nuevo artículo suprime el párrafo del viejo que establecía que PDVSA debía transferir mensualmente al FONDEN “el remanente de divisas obtenidas” de restar a los ingresos de divisas de PDVSA las que venda al BCV (sólo para sus “gastos operativos y de funcionamiento en el país” y sus “contribuciones fiscales… por el monto estimado en la Ley de Presupuesto”) y las que mantenga “a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la Ley”. Con ello PDVSA dejaría de contribuir al FONDEN y sólo lo haría el BCV. Sin embargo, el Decreto N° 8.807 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que Crea Contribución Especial por Precios Extraordinarios y Precios Exorbitantes en el Mercado Internacional de Hidrocarburos (este último previamente publicado en el Nº 6.022 Extraordinario de 18 de febrero de 2011), publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.871 establece, en el Artículo 10, que: “las contribuciones especiales [de PDVSA] serán liquidadas en forma mensual y en divisas por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de petróleo y minería. El pago de estas contribuciones se hará exclusivamente en la divisa en que se liquide, al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN). A estos efectos Petróleos de Venezuela, S.A., recibirá las cantidades correspondientes a las contribuciones previstas en la presente Ley y entregará a dicho Fondo, según las instrucciones que éste a bien tenga impartir, las contribuciones en divisas o en bolívares. En caso que el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) requiera que la entrega de las contribuciones sea en bolívares, Petróleos de Venezuela, S.A., venderá al Banco Central de Venezuela las divisas correspondientes a las contribuciones liquidadas al tipo de cambio vigente; de este monto, el Banco Central de Venezuela podrá transferir al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), en cada oportunidad de venta de divisas por este concepto, el cincuenta por ciento (50%) de lo vendido, salvo que el nivel de reservas internacionales líquidas permita transferir un monto mayor. Los términos y condiciones de liquidación y de pago de las contribuciones especiales establecidas en esta Ley serán fijadas por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de petróleo y minería, mediante resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”. Del Artículo 10 se deduce que el BCV debe comprar dólares a PDVSA a cambio de bolívares que PDVSA deba entregar al FONDEN, a requerimiento de este. Luego, el BCV debe tomar la mitad o más (no menos) de los dólares comprados, y entregarlos al FONDEN sin recibir bolívares a cambio. El Decreto establece que la transferencia de divisas del BCV al FONDEN depende, de un modo no especificado, del nivel de reservas líquidas (que no denomina operativas), según el juicio del Ministerio del petróleo y el FONDEN, y no según el del BCV. Aunque la Asamblea Nacional decretó el 20 de febrero de 2013, derogando el de 2012, una Ley que crea la contribución especial por precios extraordinarios y precios exorbitantes en el mercado internacional de hidrocarburos, dejó sin cambios el Artículo 10. La única modificación se encuentra en el Convenio Cambiario No. 30, que admite el cálculo de las transferencias en bolívares a cualquiera de los “tipos de cambio oficiales” referidos por otros Convenios. Los asuntos vinculados con las reservas, su composición y su nivel adecuado quedaron sin cambios. Los Decretos de 2012 y 2013 conservaron la disposición del de 2011 que deroga “las disposiciones de la Ley del Banco Central de Venezuela, sancionada el 8 de abril de 2010 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°39.419 del 07 de mayo de 2010, que regulan el aporte de Petróleos de Venezuela al Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) y cualquier otra”.
El artículo 125 reconoce de modo incompleto los efectos monetarios del gasto público hecho con recursos del FONDEN. A diferencia de las reformas anteriores, la del 19 de noviembre de 2014 establece que la transferencia de recursos del BCV (no de PDVSA) al FONDEN “se hará mediante la acreditación del saldo correspondiente en una cuenta especial de depósito en moneda extranjera abierta a nombre del Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), en el Banco Central de Venezuela, con cargo a la cual se ejecutarán los pagos que instruya el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), para atender los fines antes indicados, bien en moneda extranjera o en bolívares previa venta de las divisas correspondientes al Banco Central de Venezuela”. Según el BCV [http://www.bcv.org.ve/c4/notasprensa.asp?Codigo=11833&Operacion=2&Sec=False], esto se hace en “aras de mejorar la posición de activos externos de la República”, lo que implica reconocer que los retiros hechos durante los 9 años previos la debilitaron. También se admite por primera vez que el FONDEN (tanto como PDVSA) genera pasivos no monetarios al BCV, y que disponer de ellos en bolívares expande la base monetaria independientemente de la política monetaria. Sin embargo, no se reconoce todavía que alimentar el FONDEN retirando reservas sin retirar bolívares al tipo de cambio correspondiente también tiene efectos monetarios: al reducir activos (externos) del BCV (que no es la República) y no reducir sus pasivos (internos), la relación implícita bolívar/dólar debe incrementarse.